| 工程建设标准体制的改革和发展 | ||
| 新世纪娱乐_澳门二十一点-官网工程建设标准化网 2010年02月08日 | ||
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杨瑾峰 徐义屏 杜志坚 工程建设标准的体制问题是影响工程建设标准化发展的核心问题，同时也是工程建设标准化适应我国经济体制改革的首要问题。党的十一届三中全会以来，工程建设标准体制改革始终是工程建设标准化管理部门和广大工程建设标准化工作者高度重视、深入研究、不断推进的重点内容之一。 一、工程建设标准体制改革的历史回顾 在我国工程建设标准化活动中，有意识地推动标准体制改革是近三十年的事情。大体可以划分为四个有代表性的发展阶段。 （一）以开展推荐性标准试点为代表的标准体制改革阶段。1979年７月，国务院在总结建国三十年来标准化工作正反两方面经验和教训的基础上，结合我国社会主义现代化建设所提出的新要求、新任务，发布了《中华人民共和国标准化管理条例》，明确了标准化在我国社会主义建设中的地位和作用，并且为新时期开展标准化工作指明了方向。1980年1月，国家建委根据该条例的规定并结合工程建设标准化的特点和要求，制定并颁布了《工程建设标准规范管理办法》。这两部法规规章确立了我国改革开放之初工程建设标准的体制。可以简述为：在我国经济社会建设中推行标准化，是国家的一项重要技术经济政策，工程建设标准分为国家标准、部标准、地方标准和企业标准，标准一经批准发布就是技术法规，必须严格贯彻执行。 这一阶段从1979年到1988年。工程建设标准化取得的突出成果，主要反映在四个方面：一是建立了专门管理机构，1979年10月成立新世纪娱乐_澳门二十一点-官网工程建设标准化管理委员会、1983年３月成立国家计委基本建设标准定额研究所、1983年８月成立国家计委基本建设标准定额局；二是工程建设标准制订、修订计划纳入国民经济和社会发展年度计划，标准制修订力度加大、速度加快、数量迅速增加；三是完善了管理制度，按照法规规章的要求，围绕标准制定，发布了一系列规范性文件，使工程建设标准化工作步入规范化发展的轨道。四是标准化理论研究异常活跃，在总结国内实践并借鉴国外经验的基础上，取得了大量研究成果，奠定了工程建设标准化的理论基础。 在工程建设标准体制改革方面，根据我国经济体制改革发展的需要，进行了三个方面的实践和探索。一是为发挥标准对工程项目决策的宏观指导作用，开展了工程项目建设标准的研究和编制试点，推动标准化工作向建设项目决策阶段延伸；二是为消除部门封锁、加强技术协调，开展了专业标准的研究和制定，为取代部标准进行了积极探索；三是为打破单一强制标准格局、促进“四新”的推广应用，开展了推荐性标准问题的研究和探索，并于1986年正式委托新世纪娱乐_澳门二十一点-官网工程建设标准化协会，开展推荐性标准的试点工作。 （二）以标准清理整顿为代表的标准体制改革阶段。1987年党的十三大明确提出大力发展有计划的商品经济体制后，我国的经济建设步入了一个新的历史时期，政府对经济建设的管理理念和管理方式开始新的重大转变。1988年12月发布实施的《中华人民共和国标准化法》和1990年4月6日国务院发布的《中华人民共和国标准化法实施条例》，对标准体制进行了重大调整，核心有两个方面，即：标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准；国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准必须执行，推荐性标准自愿采用。 这一阶段从1988年到2000年，工程建设标准化工作在继续较快发展的同时，标准的体制改革被提到了重要的议事日程，开始了一个较长时期的变革过程。初期推动的改革重点，可以概括为：由单一的强制性标准体制向强制性标准与推荐性标准相结合的标准体制过渡。主要成果体现在两个方面：一是明确取消部标准和专业标准，将已经现行的部标准直接转化为行业标准，已经列入制修订计划的部标准按照行业标准的要求开展编制工作，同时，对已经列入制修订计划的93项专业标准，逐项进行分析，按照其适用范围和重要程度，分别确定其作为国家标准或改变为行业标准；二是对现行和在编的工程建设标准开展了清理整顿，按照既定的划分强制性标准和推荐性标准的原则，逐项确定了相应的法律属性。到1997年全面完成工程建设标准体制的过渡，初步形成工程建设强制性标准与推荐性标准相结合的标准体制和工作机制。 1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制后，国家的经济建设步入了快速发展的轨道，大规模的建设热潮迅速兴起，建立适应市场经济体制要求的工程建设管理模式，有效发挥市场对建设活动资源配置中的主导作用，成为建设领域研究探索的热点和重点。标准体制的改革因此也进行了重点转移，提出了建立工程建设技术法规与技术标准相结合的标准新体制的构想，并从两个方面组织开展了标准体制改革的研究和探索。其一是立足国内，针对工程建设强制性标准数量多、结构不合理、标准内容杂的实际情况，以施工验收和质量检验评定类标准为突破，开展强制性标准结构调整的试点，力图以强化质量验收要求，剥离强制性标准中的非强制性内容；其二是立足国外，力图借鉴市场经济比较发达的国家和地区经验，构建我国工程建设技术法规与技术标准相结合的标准新体制框架，从1994年到2000年，先后组织了二十余次国外考察和国内研讨活动，取得了一大批有关的研究成果，并以建筑领域为重点，提出了建立标准新体制的政策建议。 （三）以《强制性条文》为代表的标准体制改革阶段。2000年1月国务院发布《建设工程质量管理条例》，对在市场经济条件下，建立新的建设工程质量管理制度和运行机制做出重大决定。其中，最为突出的变化之一就是对执行强制性标准做出了明确的、更加严格的规定，树立了不执行强制性标准就是违法，就要受到相应处罚的理念，打破了传统的单纯依靠行政管理保证建设工程质量的思维，开始走上了管理和技术并重的保证建设工程质量的道路。这一重大变化，对工程建设强制性标准数量、内容以及标准的制修订速度等，都提出了更高的要求。当时，我国现行的各类工程建设强制性标准有2700多项，需要执行的强制性条文超过了十五万条。在这些强制性标准或技术要求中，既有必须强制的技术要求，也有在正常情况下技术人员可以选择执行的技术要求。如果不加区分地都予以严格执行，必然影响工程技术人员的积极性和创造性，影响新技术等的推广应用；如果不突出确实需要强制执行的技术要求，政府管理部门将难以开展监督工作，必然影响标准作用的充分发挥。强制性标准实施监督可操作性差的矛盾，在《建设工程质量管理条例》实施后显得十分突出，迫切需要调整和改革。 针对工程建设强制性标准实施监督中的突出矛盾，结合标准体制改革的实践和研究成果，国务院建设主管部门决定组织编制《强制性条文》。按照以工程类别为对象、以现行强制性标准规定为基础、以安全、健康、环保和公众利益技术要求为内容的原则，采取摘编的方式，完成了包括房屋建筑、工业建筑、水利工程、电力工程、水运工程、公路工程、信息工程、铁道工程、石油和化工建设工程、矿山工程、人防工程、广播电影电视工程和民航机场工程共十五个部分的《强制性条文》。《强制性条文》相继发布实施，推动工程建设标准体制在适应工程质量管理改革发展的同时，向前迈出了关键性的一步。不仅为加强工程建设质量安全管理提供了有力的技术保障，而且也为构建我国工程建设技术法规的框架创造了条件。 以《强制性条文》为代表的标准体制改革，至今尚未结束，而且在可预见的未来一定时期，还将继续发挥主导作用。 （四）以全文强制《住宅建筑规范》为代表的标准体制改革阶段。围绕《强制性条文》的更新和实施监督，国务院建设主管部门建立了行业标准和地方标准的备案制度，调整了工程建设标准的编制要求，发布了《实施工程建设强制性标准监督规定》，完善了《强制性条文》与自愿采用标准有极结合的管理体制和运行机制。但是，随着原有标准修订和新标准制定，《强制性条文》与新发布标准中强制性条文的衔接、统一等矛盾，以及《强制性条文》完整性差、重点轻面、或宽或严等实施中的问题逐步凸现，如何更科学、更严格地完善《强制性条文》，成为标准体制后面对的新问题。特别是我国在2001年底加入WTO后，如何与国际惯例接轨、建立完善工程建设标准体系、适应国际国内两个建筑市场的要求，也成为进一步推进标准体制改革面临的新课题。 自2003年开始，标准体制改革确立了三个主攻方向：其一是继续完善《强制性条文》。分两步走，即：汇总新发布标准的强制性条文，调整《强制性条文》的内容。同时，研究改变《强制性条文》的产生方式，逐步形成以《强制性条文》制定和调整带动相关标准修订或局部修订的工作机制。经过几年努力，第二步改革设想没有取得实质性进展。其二是组织编制《工程建设标准体系》，确立各类标准、各项标准的体系定位，并理顺其内在关系。2002年完成了《工程建设标准体系（城乡规划、城镇建设、房屋建筑部分）》的编制工作，奠定了工程建设标准体系框架研究和编制的基础。其三是参照国外的通行做法，试点编制具有新世纪娱乐_澳门二十一点-官网特色的技术法规。2003年下达房屋建筑、城市轨道交通、城镇燃气技术法规试编任务，2004年正式启动，2005年以住宅建筑为主成功实现重点突破，发布了全文强制的《住宅建筑规范》。这是我国批准发布的第一部以住宅建筑为一个完整对象，以住宅的功能、性能和重要技术指标为重点，以现行《强制性条文》和有关工程建设标准规范为基础，全文强制的国家标准。同时，也是在我国加入WTO以后，为使我国工程建设标准适应市场经济发展和与国际接轨的需要，进一步推进工程建设标准体制改革所做的又一次探索，使工程建设标准体制改革进入了一个新的阶段。目前，以《住宅建筑规范》为基本模式的十多项全文强制标准正在制定，新的工程建设标准体制将在今后一定时期逐步形成。 二、工程建设标准体制改革的几点启示 近三十年工程建设标准体制改革和发展的历程，展现了我国工程建设标准化工作者顽强执着、不屈不挠、务实创新、开拓进取的优良品格和精神风貌，同时，也说明了推进工程建设标准体制改革的艰巨性、必要性和重要性。这一过程留给人们启示是多方面的，从宏观的角度而言，可以概括为因势利导、有的放矢、持之以恒、统筹兼顾四点。 （一）因势利导。回顾工程建设标准体制改革经历的四个阶段，可以清楚地看到，每一次重大变革都与外部形势变化和标准化工作自身发展密切相关。也可以说，每一次重大变革都是标准化工作为了适应外部形势变化的要求或促进外部因素向有利于自身发展方向转变的结果。四次重大变革中，开展推荐性标准试点为改革单一强制性标准体制，提供了理论基础；编制全文强制标准为进一步建立技术法规与技术标准相结合的标准新体制，提供了实践经验。虽然标准清理整顿工作的开展和《强制性条文》的编制，很大程度上是标准化适应法律法规的结果，但在改革的目标上，始终没有离开标准体制改革的大方向。四次重大变革实践的成功，体现了因势利导的作用。 （二）有的放矢。工程建设标准体制改革的核心是对现行标准法律属性的变革，但同时也直接影响到标准管理的各个方面。四次重大变革中，无论是标准化工作为了适应外部形势变化要求进行的被动改革，还是为促进外部因素向有利于自身发展方向转变进行的主动改革，都是在认真研究并形成共识的理论基础上开展的，既思想统一，又充分考虑了标准化管理的各个方面。因此，在实际操作上，敢于打破既有传统，推进体制改革，同时，又能保持标准化工作的连续性，迅速形成配套措施，保障改革成果的顺利实施。 （三）持之以恒。工程建设标准体制改革是工程建设标准化工作的重大变革，不可能一蹴而就。四次重大变革的实践表明：推进体制改革是一项艰巨的系统工程，需要经过研究明确改革的方向、目标、任务、原则、措施和配套政策等，做好前期舆论准备；需要在推进的过程中，结合内外部环境条件调整相应方法、方式等，保证阶段性成果满足实际需要并符合改革方向；需要有计划、有重点地完善配套政策措施，保证阶段性成果正确实施并发挥作用。每一次重大变革都持续了比较长的一段时间，都经过了不同程度的反复和修正。正是由于标准化工作者有信心不气馁、有勇气不懈怠、有目标不放弃，才使得标准体制改革不断取得新进展和新成果。 （四）统筹兼顾。标准体制改革的核心是对现行标准法律属性的变革，由于标准本身的特殊地位和作用，标准法律属性的变革不仅直接关系到标准的制定、实施、监督和管理等标准化工作的调整，而且也直接关系到建设活动各方责任主体实施标准的责任和义务，因此，标准体制改革就不仅仅是标准化工作自身的事情，需要充分考虑标准执行者学习、掌握和实施标准可能遇到的困难，兼顾建设活动管理、工程项目阶段性等的要求和特点，允许标准化工作的外部环境有一个适应和调整的过程。四次标准体制重大变革的成功实施，充分证明，标准体制改革只有做到了统筹兼顾、稳步实施，才能在有序推进的过程中，防止片面性，克服主观冒进，更好地实现改革的目的。 三、进一步推进工程建设标准体制改革的建议 工程建设标准体制改革的三十年是工程建设标准化迅速发展的三十年，也是我国改革开放和经济社会建设取得辉煌成就的三十年。没有工程建设标准化迅速发展的大环境，就不会有标准体制改革的前提和目的，同样，不推动工程建设标准体制改革，促进标准化发展就缺少了一个重要的手段和动力。因此，在进一步深化工程建设标准化发展的过程中，应当继续推进标准体制的改革。 根据目前标准体制改革取得的成果和未来的发展趋势，笔者建议： （一）重视和加强标准体制改革的理论研究。三十标准体制改革的实践证明，理论研究是推动标准体制改革的重要环节，是统一认识、前期宣传和有序开展标准体制改革的基础。结合标准体制改革已经取得的理论研究成果和标准体制改革的重点，建议标准体制改革的理论研究以国内为主，围绕标准体制改革可能影响的标准化工作领域，包括标准化工作的内部需要和外部环境，以管理、实施和监督为重点，突出研究内容的综合性、协调性、实用性和可操作性。同时，兼顾不同行业的特点和要求。 （二）进一步完善《强制性条文》。重点突出两个方面：一是《强制性条文》的内容，近期以及时局部调整《强制性条文》内容，保持与新发布标准的强制性条款相协调为重点，同时，考虑《强制性条文》的远期发展，通过试点，逐步改变强制性条文的产生方式，形成以强制性条文制定和调整带动相关标准的修订或局部修订的良性机制。二是《强制性条文》的管理，进一步完善《强制性条文》管理的工作机制，包括：工作机构、审查程序、审定原则、实施中有关问题处理等，同时，继续突出《强制性条文》的法律地位，加大《强制性条文》实施的监督检查力度。 （三）全面推动全文强制标准制定。全文强制标准是建立新的工程建设标准体制的重要组成部分，也是完善工程建设技术法规体系的重中之重。全文强制的《住宅建筑规范》，为全面开展全文强制标准制定提供了成功的试点经验，建议继续扩大编制范围，突出以工程项目类型为主、以重点专业为辅，实现全文强制标准的全覆盖，逐步建立完善全文强制标准体系，为形成具有我国特色的工程建设标准新体制奠定基础。 |
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